——對(duì)2015年政府應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)“專車”決策進(jìn)程的反思

2015年新年伊始，因互聯(lián)網(wǎng)“專車”在城市乘客市場(chǎng)中擴(kuò)張，壓縮了出租汽車公司和駕駛員的空間，引起了他們的不滿，不少地區(qū)出現(xiàn)罷運(yùn)，甚至發(fā)生暴力事件，把交通運(yùn)輸部門推到了互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)口的強(qiáng)勁之處。要形成一個(gè)行之有效的解決辦法，需要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的決策模式。

一、復(fù)雜多變的決策環(huán)境

利益格局多元化呼喚新的決策模式。本來，傳統(tǒng)的出租汽車行業(yè)已經(jīng)觸及社會(huì)公眾、顧客、駕駛員、企業(yè)等諸多利益主體，《關(guān)于進(jìn)一步深化改革促進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的制定，充分考慮了這些群體并努力在他們之間尋求平衡。《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《管理辦法》）公布征求意見稿后，利益相關(guān)者更加多元化，使本來就已經(jīng)非常復(fù)雜的利益格局更加復(fù)雜。從國家發(fā)展來說，深化出租汽車行業(yè)改革，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)三重目標(biāo)。首先是效率，達(dá)到出租汽車管理制度的預(yù)期目標(biāo)，優(yōu)化城市交通服務(wù)體系，便民利民。其次是公平，使出租汽車駕駛員、公司、乘客在實(shí)現(xiàn)各自利益的基礎(chǔ)上達(dá)到公共利益最大化——城市交通運(yùn)輸服務(wù)體系更加優(yōu)化、交通資源更加有效利用、城市居民出行更加滿意。再次是持續(xù)發(fā)展，行業(yè)平穩(wěn)有序運(yùn)行，居民出行需求得到更好滿足，道路資源與交通資源和諧發(fā)展。問題若是發(fā)生在37年前，協(xié)調(diào)利益格局就不會(huì)像目前這樣復(fù)雜，那時(shí)的利益格局相對(duì)簡單。可是當(dāng)利益格局復(fù)雜、社會(huì)訴求多元以后，未來的發(fā)展如何就變得不夠明確。解決好這個(gè)問題，必須把更多的決策交給社會(huì)去博弈，交給社會(huì)組織去負(fù)責(zé)。政府更多的是建立一個(gè)博弈的公平公正環(huán)境，而不是自己親力親為。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的企業(yè)變化速度決定了決策須快速適應(yīng)。從媒體上看，2015年針對(duì)出租汽車行業(yè)存在的問題及其對(duì)策的調(diào)研至今已經(jīng)11個(gè)月有余，交通運(yùn)輸部門一直在馬不停蹄地征求各界對(duì)《指導(dǎo)意見》的意見。各界意見不一，難以統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，根本原因是出租汽車行業(yè)的復(fù)雜性。這11個(gè)月期間，形勢(shì)正在發(fā)生一系列的新變化，表現(xiàn)在：一是打車軟件在一些城市得到居民的歡迎和支持，社會(huì)輿論朝著有利于互聯(lián)網(wǎng)“專車”的方向發(fā)展，原有的社會(huì)氛圍正在發(fā)生變化。二是原來堅(jiān)如磐石的出租車行業(yè)也因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)的沖擊在發(fā)生松動(dòng)。在這樣的背景下，交通運(yùn)輸部門又思考與出租汽關(guān)聯(lián)的互聯(lián)網(wǎng)“專車”規(guī)范化管理問題。一個(gè)問題分成兩個(gè)方面進(jìn)行管理，就需要頂層設(shè)計(jì)，全盤統(tǒng)籌，勢(shì)必增加決策的難度。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，消費(fèi)者消息靈通，選擇空間大，消費(fèi)需求苛刻，加上企業(yè)之間競(jìng)爭激烈，就要求企業(yè)為消費(fèi)者提供更多的信息和便利。在這點(diǎn)上，互聯(lián)網(wǎng)“專車”確實(shí)比傳統(tǒng)的出租車有優(yōu)勢(shì)，也是深得乘客歡迎和喜愛的原因。加上互聯(lián)網(wǎng)“專車”擁有自己的一支由創(chuàng)意精英組成的團(tuán)隊(duì)，能夠及時(shí)回應(yīng)消費(fèi)者的需求，并及時(shí)對(duì)乘客的不滿或訴求做出回饋，互聯(lián)網(wǎng)“專車”自然能夠勝出，獨(dú)占鰲頭。面對(duì)快速變化的社會(huì)需求和市場(chǎng)環(huán)境，需要作出的決策不止一個(gè)，要不斷適應(yīng)新環(huán)境新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，不斷做出決策。實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，就需要改革現(xiàn)有的決策模式。在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，一個(gè)文件管10年現(xiàn)在不可行，恐怕將來更不可行。

大數(shù)據(jù)決策挑戰(zhàn)現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)決策模式。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代最具有革命性的一項(xiàng)發(fā)展是消費(fèi)者、企業(yè)方方面面的供給與需求幾乎都可以量化，數(shù)據(jù)成為決策的主要依據(jù)。像“優(yōu)步”“嘀嘀”等打車平臺(tái)可以通過匿名手機(jī)信號(hào)等方式，來實(shí)時(shí)獲取消費(fèi)者的數(shù)據(jù)，在時(shí)間和空間上開展深入分析，作為決策依據(jù)，打車平臺(tái)基本是按照這樣的模式進(jìn)行適時(shí)決策的。但目前政府決策部門做到這樣還存在一定難度。這個(gè)時(shí)代少了數(shù)據(jù)，就沒法決策，尤其涉及以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的互聯(lián)網(wǎng)“專車”，沒有精確的數(shù)據(jù)，決策就難上加難。在近一年里的各種討論中，由于不主導(dǎo)數(shù)據(jù)，決策部門就主導(dǎo)不了討論，而且，參加討論的出租汽車公司、駕駛員、專家也不掌握完全的數(shù)據(jù)，基本還是憑經(jīng)驗(yàn)和直覺做出判斷，這是目前決策難的癥結(jié)之一。必須看到，當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)“專車”方面的信息過多和信息不準(zhǔn)確的現(xiàn)象并存，這也是為什么人們一直在爭論，且喋喋不休的另外一個(gè)原因。相關(guān)部門必須建立一個(gè)為自己決策服務(wù)的，目的在于尋求更好決策方法的超級(jí)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。得數(shù)據(jù)者得天下，大數(shù)據(jù)分析革命是數(shù)據(jù)決策的基礎(chǔ)。在互聯(lián)網(wǎng)“專車”決策問題上，政府相關(guān)部門應(yīng)盡快補(bǔ)課。

二、要達(dá)成什么樣的“共識(shí)”

各種開誠布公的表達(dá)就是一種認(rèn)同和支持。近一年來，交通運(yùn)輸部門進(jìn)行的大量調(diào)研工作和宣傳工作，旨在尋求一種共識(shí)。各級(jí)交通部門召開了數(shù)不勝數(shù)的座談會(huì)，參加的人員不僅來自政府相關(guān)部門，還包括出租汽車公司管理人員、駕駛員、消費(fèi)者、學(xué)者等，應(yīng)有盡有。座談會(huì)上，大家暢所欲言，各種意見針鋒相對(duì)、盡情表達(dá)。各級(jí)交通部門，以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，包括在北京大學(xué)等地舉辦的各種研討會(huì)把各個(gè)利益相關(guān)者放在一個(gè)開放的環(huán)境里討論，大家闡述自己的觀點(diǎn)，甚至可以互相駁斥，這本身就表明了大家對(duì)政策制定部門開展這項(xiàng)工作的理解和支持。如果大家不把自己的觀點(diǎn)表達(dá)出來，不對(duì)政策制定部門的文件草案表明自己的不同態(tài)度，而只是“表里不如一”的點(diǎn)頭稱是，這樣其實(shí)是最危險(xiǎn)的，因?yàn)椋怀鰰?huì)議室之外，大家會(huì)把自己的表態(tài)拋在腦后，各行其是。要達(dá)成共識(shí)，意見分歧不可少，也不足為奇。

最好的決策首先是正確的決策。當(dāng)前正確的決策，就出租汽車而言，必須“觀大局、看大勢(shì)、出大策”，而不是僅僅局限于出租汽車和預(yù)約出租汽車本身的研討，就出租汽車而出租汽車，就預(yù)約出租汽車本身而預(yù)約出租汽車，這樣解決不了問題。交通管理部門在互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約出租汽車《管理辦法》中應(yīng)指向供給主體的正當(dāng)性，以供給主體的正當(dāng)性看互聯(lián)網(wǎng)“專車”和出租汽車。從這樣的視角出發(fā)，互聯(lián)網(wǎng)“專車”和出租汽車都存在問題：互聯(lián)網(wǎng)“專車”是拿自己的車為市場(chǎng)“供給”，價(jià)格機(jī)制對(duì)出租汽車不太發(fā)揮作用。《指導(dǎo)意見》和《管理辦法》要讓合法的主體都有權(quán)利供給，把不合格供給主體改造成合格的供給主體，從這個(gè)角度來看，互聯(lián)網(wǎng)“專車”需要規(guī)范，出租汽車需要改革。出租汽車要減少巡游中的無效性，提高服務(wù)質(zhì)量，預(yù)約出租汽車要減少出行中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。政府決策必須尊重民意，把民眾的感性訴求與政府長期發(fā)展的理性決策有機(jī)結(jié)合起來，真正實(shí)現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化和法治化。在當(dāng)前，正確的決策必須處理好出租汽車與互聯(lián)網(wǎng)“專車”、中央與地方、民意與政府決策科學(xué)化理性化之間的關(guān)系，要回答：政府應(yīng)該尊重哪些民意？在整個(gè)決策過程中政府應(yīng)該引領(lǐng)什么？中央政府應(yīng)當(dāng)管什么？不管什么？地方政府的責(zé)任是什么？

適時(shí)決策，設(shè)置決策期限。有關(guān)出租汽車和互聯(lián)網(wǎng)“專車”的討論，在線上和線下已經(jīng)進(jìn)行了近一年，交通部門作為決策和政策制定部門，應(yīng)設(shè)置決策期限，在討論僵持不下的情況下，敢于打破僵局，只有這樣，這一年多來的廣開言路才能見效。另外，考慮互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的發(fā)展特點(diǎn)，《管理辦法》，甚至包括《指導(dǎo)意見》都應(yīng)設(shè)定“落日條款”，增強(qiáng)政策實(shí)施的靈活性。

三、需要遵循“馬背原則”

《管理辦法》中的“網(wǎng)絡(luò)”是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)，不是原來意義上的電招。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，《管理辦法》是要給網(wǎng)絡(luò)出租汽車立規(guī)矩。問題恰恰又在于，網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于法律、法規(guī)和政策的變化，以過去規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)來約束未來的行為在傳統(tǒng)社會(huì)往往是可行的，特別是在那些不流動(dòng)和變化緩慢的社會(huì)中是可以的，但在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代卻不適應(yīng)。《管理辦法》如果在“馬背原則”下實(shí)施，可能會(huì)比傳統(tǒng)意義上決策實(shí)施更加奏效。“馬背原則”講的是在許多美國西部大片中看到的情景：騎在馬背上的牛仔將馬勒住，對(duì)周邊情景進(jìn)行一番觀察，好決定下一步的行動(dòng)，因?yàn)樗幵谝粋€(gè)陌生的環(huán)境中。對(duì)于迅速變化的互聯(lián)網(wǎng)“專車”和消費(fèi)者以及企業(yè)來說，政府的要想使自己的政策奏效，就必須成為馬隊(duì)中的一員，而不是成為臨時(shí)叫來救火的“消防隊(duì)”。當(dāng)前，在出租汽車問題上遇到的難題正在挑戰(zhàn)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的政府決策模式。反思自己的決策模式，再來看互聯(lián)網(wǎng)“專車”如何發(fā)展才能使政策更具有操作性。把層級(jí)節(jié)制的政府決策轉(zhuǎn)變成無縫隙的決策過程，需要尋求一種新的思維方式和一整套不同的組織原則，即政府流程“再造”，這是適應(yīng)新形勢(shì)的強(qiáng)有力的工具，通過“再造”使決策機(jī)制充滿活力。