——發(fā)達國家的經(jīng)驗和教訓之美國

于今 國家智庫總編中國東中西部區(qū)域發(fā)展和改革研究院院長

自20世紀80年代末蘇東劇變后，經(jīng)濟的全球化進程明顯加速，美國政府利用經(jīng)濟全球化的機遇，利用其全球唯一超級大國的地位，推動美國經(jīng)濟迅速發(fā)展，然而2007年以來由美國次貸危機引發(fā)的金融危機在全球蔓延，對多國經(jīng)濟產(chǎn)出重大影響，至今經(jīng)濟復蘇都面臨很多的不確定因素，中國經(jīng)濟雖然保持了快速發(fā)展趨勢，但也遇到了極大的困難，因此我們必須要深入分析美國的經(jīng)驗教訓。

1.美國在經(jīng)濟全球化中的經(jīng)驗

（1）互動共進的政府規(guī)制政策。美國政府管理經(jīng)濟的職能與美國政府體制有關。美國各級政府是相對獨立的，然而各級政府管理經(jīng)濟的基本功能是相似的，除聯(lián)邦政府負有外交、國家安全和宏觀經(jīng)濟調控的職責外，各級政府都具有規(guī)制、公共服務（包括社會保障）兩大基本職能。政府通過經(jīng)濟規(guī)制政策與提供公共服務保證社會經(jīng)濟的公平、公正和有序地發(fā)展。

政府規(guī)制是指政府為了維護公眾利益，依據(jù)法律和法規(guī)，運用經(jīng)濟、行政等手段規(guī)范市場中特定的經(jīng)濟主體活動的行為。政府規(guī)制包括保護市場競爭秩序規(guī)制、環(huán)保規(guī)制等許多方面。政府經(jīng)濟規(guī)制的手段主要有三：一是價格規(guī)制，對壟斷企業(yè)的產(chǎn)品或服務確定最高限價，對過度競爭產(chǎn)品或服務規(guī)定最低保護價；二是限制企業(yè)進入或退出市場；三是數(shù)量管制，在政府規(guī)定的價格水平上，企業(yè)應該提供的產(chǎn)品和服務的數(shù)量和質量。政府與企業(yè)之間在規(guī)制方面的互動共進主要表現(xiàn)在規(guī)制政策的制定和執(zhí)行兩個方面。美國各級政府在每項規(guī)制政策的制定過程中，都有公眾參與機制，企業(yè)自身或企業(yè)通過代表其利益的中介組織來表達自己的意見。聯(lián)邦政府或各級政府提出規(guī)制的議案提交國會或各級議會，國會或各級議會召開的辯論會、聽證會，乃至批準議案的過程中，企業(yè)或代表企業(yè)利益的中介組織都可以發(fā)表自己的意見。即使議案被國會或各級議會通過后，政府執(zhí)行部門在制定法規(guī)的過程中，企業(yè)和中介組織仍然可以對法規(guī)提出質詢，政府執(zhí)行部門必須逐一答復，如不接受質詢意見，該部門必須以充分的論證說明不采納企業(yè)和中介組織的意見或建議的理由。公眾參與機制，使得政府在制定規(guī)制政策過程中與企業(yè)互動共進，政府的規(guī)制政策與大多數(shù)公眾、企業(yè)達成了共識。制定規(guī)制政策過程中的互動共進有利于政府執(zhí)行規(guī)制政策。公眾和企業(yè)參與制定或修改規(guī)制過程中的每個環(huán)節(jié)，最后形成的政府規(guī)制政策必然是各方妥協(xié)的結果，然而，它是政府意志和企業(yè)利益的共同點與結合點，給政府依法規(guī)制奠定了良好的基礎。一旦規(guī)制政策確定以后，大多數(shù)企業(yè)愿意無條件地遵守。如個別企業(yè)對現(xiàn)行的規(guī)制政策有意見可以等到修改規(guī)制政策時發(fā)表，未修改前也必須遵守現(xiàn)行規(guī)制。否則，有意見的企業(yè)干了合理不合法的事，政府部門照樣可以按照現(xiàn)行法律法規(guī)對其予以制裁。

互動共進的政府規(guī)制政策有效地規(guī)范了市場主體的行為，建立起公開、公平和公正的市場競爭秩序，減少了“上有政策下有對策”的現(xiàn)象，良好的法制環(huán)境促進了企業(yè)健康發(fā)展。

（2）良好的公共服務。美國政府提供許多公共服務，促進企業(yè)發(fā)展。政府的公共服務包括了基礎設施建設和市政建設，給企業(yè)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，降低企業(yè)經(jīng)營的社會成本，有利于企業(yè)低成本地經(jīng)營和擴張，刺激經(jīng)濟發(fā)展。

美國政府經(jīng)濟管理部門，特別是地方政府經(jīng)濟管理部門的思路是：為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。以紐約州奧農達嘎郡為例，郡政府只有一個經(jīng)濟管理部門，即經(jīng)濟發(fā)展部，它的主要職能是吸引企業(yè)到當?shù)剞k廠，增加就業(yè)機會，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展部通過設立工業(yè)園區(qū)，降低財產(chǎn)稅、銷售稅，發(fā)行地方政府債券，提供財政貸款或財政擔保貸款或財政資助，建立服務網(wǎng)絡，幫助企業(yè)員工進行轉崗培訓，加強基礎設施建設、改善當?shù)鼐幼…h(huán)境幫助企業(yè)留住人才等措施，協(xié)助企業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。同時，政府也要求企業(yè)雇用本地的員工，提高當?shù)氐木蜆I(yè)率，提高居民生活水平。目前，該郡已有1.1萬多個大小企業(yè)，與世界各地16個國家建立了經(jīng)濟聯(lián)系。郡經(jīng)濟發(fā)展部主動與企業(yè)聯(lián)系，在許多企業(yè)設有聯(lián)絡員，及時了解企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和運營動態(tài)，幫助企業(yè)解決困難，將政府發(fā)展經(jīng)濟的意圖通過對企業(yè)的幫助傳遞給企業(yè)，政府與企業(yè)共同努力實現(xiàn)企業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

（3）適宜的社會保障政策。美國的社會保障體系分為兩大部分：一是上層項目，即旨在解決就業(yè)養(yǎng)老等問題的保障網(wǎng)絡，主要是退休金、對退休殘疾人的健康保險、失業(yè)保險和仍有部分勞動能力的殘疾人的保險；二是底層項目，即對窮人的保險支持，由政府提供的購買房屋、幼兒補貼和培訓等資助。

社會保障管理體制。美國衛(wèi)生與人類服務部制訂社會保障計劃并向國會報告，負責醫(yī)療保險。美國社會保險稅由財政部稅務司負責征收，存入社會保障信托基金會，單獨列收列支和管理，基金可以購買國債也可購買專門向聯(lián)邦信托基金發(fā)行的特殊證券。聯(lián)邦勞工部負責就業(yè)保障和失業(yè)保險。各州和地方政府也有相應的機構承辦社會保障工作。

依法、多渠道籌集社會保障基金。社會保障基金的主要來源是社會保險稅，征收的依據(jù)是聯(lián)邦保險資助法，政府依法向雇員和雇主分別征收占工資額7％的社會保險稅。政府向雇主征收工資稅作為雇員的失業(yè)保險。健康保險是依據(jù)醫(yī)療保險法，一般由雇主向政府繳納占雇員工資1.4％的醫(yī)療保險稅。社會保障基金的支出由各級政府直接撥付給個人賬戶或由政府提供福利設施。

美國社會保障政策的特點主要是：一是覆蓋面廣，保障程度低。二是社會保障項目管理體系多層次，發(fā)揮各級政府的力量進行管理。三是強制與自愿相結合，對具有普遍性的社會保障項目，如退休保險、失業(yè)保險等，通過法律的規(guī)定強制參加，對影響面小開支少的項目實行自愿參加。四是保險資金管理嚴格有序。

（4）高科技政策和就業(yè)政策。美國政府順應經(jīng)濟全球化，促進高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策主要為：一是美國政府將一批國防高新技術轉為民用，增加研究開發(fā)基金，資助和鼓勵民間高新技術發(fā)展。二是移民政策，幫助企業(yè)爭奪人才，美國的移民來自全世界100多個國家，硅谷40％的人才是移民，1／4諾貝爾獎獲得者是外國移民，政府的移民政策在人力資源利用上突破了國界限制，幫助美國高新技術企業(yè)網(wǎng)羅了世界的人才。三是政府鼓勵高新技術企業(yè)發(fā)展和風險投資，給經(jīng)濟可持續(xù)增長注入了長久的活力。

美國的就業(yè)政策。美國經(jīng)濟連續(xù)增長，對勞動力的需求隨之增加。除了通過每年數(shù)十萬的移民彌補勞動力不足外，美國政府還加速勞動力市場建設，改革就業(yè)服務體系提高就業(yè)服務機構效率，就業(yè)服務實現(xiàn)自動化和個性化，資助企業(yè)進行職業(yè)教育和轉崗培訓，鼓勵婦女就業(yè)，擴大勞動力市場。

政府還推動國際貿易自由化，如建立北美自由貿易區(qū)，支持新興市場國家加入世貿組織，通過自由的國際貿易，增加海外投資，充分地利用外國廉價的勞動力、人才和自然資源，掠奪發(fā)展中國家科技資源，加大高新技術產(chǎn)品的出口，搶占發(fā)展中國家市場，從自由貿易中獲得更加豐厚的利潤。

2.美國金融危機的教訓

（1）美國金融危機的根源分析。①思想根源：自由經(jīng)濟思想的過度泛濫。由于20世紀70年代以來西方經(jīng)濟的“滯脹”，凱恩斯學派的經(jīng)濟理論受到質疑，代之以新自由經(jīng)濟主義思潮的崛起。這一理論思潮突出強調市場機制的作用，奉行“最少的政府干預，最大化的市場競爭，金融自由化和貿易自由化”原則，在當時受到廣泛的歡迎。里根總統(tǒng)上臺后，這一思潮的主要代表——貨幣學派和供給學派相繼成為政府制定經(jīng)濟政策的重要理論依據(jù)。伴隨著經(jīng)濟全球化的迅速發(fā)展，新自由主義不僅僅成為美國經(jīng)濟政策的基礎，也成為美國在全球推行金融自由化的工具。事實上，美國金融市場的許多微觀設施，包括會計制度、市場評級體系、金融工具創(chuàng)新、風險控制程序乃至金融政策等都受到新自由主義的極大影響。從某種意義上講，此次金融風暴，本質上是美國新自由主義經(jīng)濟思想的嚴重危機，也是這一經(jīng)濟思想的總清算。投資大師索羅斯把這種相信市場能夠解決所有問題的理念稱為“市場原教旨主義”。他曾經(jīng)指出，“（華爾街的危機）是我所說的市場原教旨主義這一放任市場和讓其自動調節(jié)理論的結果。危機并非因為一些外來因素，也不是自然災害造成的，是體制給自己造成了損失。它發(fā)生了內破裂。”

②行為根源：過度超前的信用卡消費。美國第二次世界大戰(zhàn)以來長期奉行以美元計價體系及軍事強權為支撐的、透支全球的經(jīng)濟發(fā)展模式。這種長期的透支，導致美國人大都養(yǎng)成了透支消費的生活習慣。近年來，美國過度消費問題愈演愈烈，家庭債務負擔加重，高負債和高消費的模式難以為繼。據(jù)統(tǒng)計，2007年美國家庭債務規(guī)模達到14萬億美元，債務已高達可支配收入的140%。其中，家庭抵押貸款從2002年的6萬億美元增加到2007年的10.6萬億美元，家庭消費信貸從2002年的1.9萬億美元增加到2007年的2.5萬億美元。而另一方面，美國的個人儲蓄率(占可支配收入的比例)則逐步下降，從20世紀90年代早期的7%下降為2007年的-1.7%。正是在這種情況下，眾多美國的低收入家庭為實現(xiàn)住房夢想不惜以零首付的方式全額貸款購房，從而埋下了危機的種子。

③制度根源：過度創(chuàng)新與監(jiān)管不足。資產(chǎn)證券化是20世紀最重要的金融創(chuàng)新之一，同時也是一種風險轉移和風險分散的金融創(chuàng)新。資產(chǎn)證券化正是起源于住房抵押貸款的證券化。通過證券化操作，房地產(chǎn)金融機構就將住房抵押貸款的違約風險轉移給資本市場，由抵押貸款支持證券的購買者來承擔相應違約風險。在金融創(chuàng)新的大旗下，許多投資銀行在次級債券的基礎上設計出許多結構復雜、令人眼花繚亂的金融衍生品，而這些創(chuàng)新工具所吸納的資金已遠遠超過基礎金融資產(chǎn)的數(shù)量，從而在金融體系內積累了巨大的風險。據(jù)美國經(jīng)濟分析局的調查，美國次貸總額為1.5萬億美元，但在其基礎上發(fā)行了近2萬億美元的住房抵押貸款支持債券(MBS)，進而衍生出超萬億美元的擔保債務憑證(CDO)和數(shù)十萬億美元的信貸違約掉期(CDS)。

更為糟糕的是，美國對金融創(chuàng)新的監(jiān)管卻沒有隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展而得到加強。事實上，次貸危機發(fā)生這前的金融創(chuàng)新早就超出了現(xiàn)有金融監(jiān)管的制度框架。在銀行發(fā)放貸款環(huán)節(jié)上，美國的監(jiān)管是可行，但是，當這些次級貸款證券化以后，金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和交易則陷入了監(jiān)管的真空，甚至得到監(jiān)管部門的支持和縱容。此外，金融評級機構在此次危機中，也出現(xiàn)了嚴重失誤。那么多金融機構的貸款出現(xiàn)了問題，它們發(fā)行的金融產(chǎn)品有那么多漏洞，金融評級機構居然“視而不見”，使很多問題債券、問題銀行能夠長期被評估為“優(yōu)等”。由于證券化產(chǎn)品過于復雜，很多機構投資者對證券化產(chǎn)品的定價并沒有深入了解，而是完全依賴產(chǎn)品的信用評級來進行投資決策。結果是，證券化產(chǎn)品偏高的信用評級導致了機構投資者的非理性追捧，導致了風險的累積，最終帶來了市場的脆弱性。

（2）金融危機對中國經(jīng)濟的幾點啟示。

①防止虛擬資產(chǎn)泡沫的過度膨脹，保持實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟的平衡。金融危機折射出美國虛擬資產(chǎn)高度膨脹，虛擬經(jīng)濟與實體經(jīng)濟嚴重失衡的經(jīng)濟現(xiàn)象，也讓人們嘗盡了過度虛擬化釀成的苦果。以金融衍生產(chǎn)品為代表的新型虛擬資產(chǎn)的大量涌現(xiàn)，遠遠超出服務經(jīng)濟社會發(fā)展之需要，而是發(fā)自金融機構甚至單個機構、部門、個人逐利之動機。教訓告訴我們，金融是第三產(chǎn)業(yè)，金融的發(fā)展應立足于市場分工，履行服務于實體經(jīng)濟和社會發(fā)展的職能。沒有實體經(jīng)濟基礎和過度杠桿化的衍生市場將是一個危機四伏的市場，堅持虛擬經(jīng)濟應伴隨實體經(jīng)濟發(fā)展而發(fā)展的方向，是美國這場百年不遇的危機給我們的最重要啟示。

②堅持適度創(chuàng)新，完善金融監(jiān)管。美國是世界金融業(yè)最發(fā)達的國家、金融機構創(chuàng)新能力最強的國家，但是，也恰恰是在這么一種具有很強的創(chuàng)新能力的金融環(huán)境里，反而由于金融創(chuàng)新被過度使用或者被濫用，導致爆發(fā)了金融危機。這給了我們國內金融業(yè)未來的發(fā)展一個較好的提醒。“金融創(chuàng)新—金融風險—金融監(jiān)管—金融再創(chuàng)新”是一個動態(tài)的發(fā)展過程，如果金融創(chuàng)新的信息披露充分、風險管理有效、監(jiān)管到位，金融創(chuàng)新仍然是規(guī)避金融風險、保障金融安全的重要途徑。因此，一方面我們要鼓勵金融創(chuàng)新，因為創(chuàng)新是整個金融業(yè)發(fā)展的動力所在，但是另外一個方面，我們也要在創(chuàng)新的同時，做好風險的掌控，要有一套風險的監(jiān)控和管理的能力，使之與金融創(chuàng)新相匹配。同時，監(jiān)管機構還要針對金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營的市場狀態(tài)進行監(jiān)管體系和監(jiān)管手段的改革，使金融監(jiān)管能跟得上創(chuàng)新的步伐。

③完善金融體系的宏觀監(jiān)測與調控。首先要改進貨幣流動性的監(jiān)測指標。貨幣是可交易的信用，隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，貨幣的鏈條在拉長，傳統(tǒng)的貨幣定義和觀測方法已經(jīng)難以適應監(jiān)測金融市場的需要。第二，改進貨幣政策的功能定位。貨幣政策不僅要釘住幣值穩(wěn)定目標，還要把資本市場納入視野，從促進金融市場穩(wěn)定增長的角度制定調控措施。