張宗林 中共北京市委北京市人民政府信訪辦公室副主任

黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。國家治理體系現代化是社會政治經濟現代化的必然要求，也是政治現代化的重要特征。信訪制度作為中國特色的制度設計，其制度功能要始終服務于國家制度的發展。信訪制度可以反映國家治理的能力，可以成為衡量國家治理民主化、法治化和效率以及公共權力運行的制度化和規范化等能力的標尺。同時，它也可以促進國家治理水平的提高，從而成為國家治理體系現代化的重要內容。因此，在國家治理體系的框架下，進一步思考和探究如何正確審視信訪制度的功能和作用，如何發揮信訪制度在國家治理體系中的重要價值，如何按照國家治理的精神要義促進未來的信訪制度完善與發展具有重要意義。

一、信訪制度在構建國家治理體系中的內涵

國家治理體系是廣泛存在于世界范圍內的一種治國理政的路徑選擇。我國的國家治理在價值取向和政治主張上區別于西方的政治理論及其主張，在西方學術體系內，國家治理主要是指政府分權和社會自治。我國的國家治理體系是在馬克思主義國家學說下，基于中國國情、政情、社情基礎，促進中國特色社會主義國家治理的科學、民主、依法和有效實施，推進改革開放事業的發展而提出的。信訪制度是我黨堅持和貫徹馬克思主義國家學說，積極探索政治統治和政治管理的科學和民主有效性有機結合的重要制度設計，是我國國家治理戰略的重要體現，它具有自己獨特的內涵。

（一）本土性

從信訪制度的屬性上看，它體現了國家治理的本土性。我國信訪制度創立于新中國成立之初，是我國土生土長的一種制度設計。首先，信訪制度是適應中國歷史和中國國情的本土制度。一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的。從歷史淵源和現實發展來看，信訪制度是一項尊重中國歷史發展、符合中國文化傳統、契合中國國情的本土制度，具有適應性、生命力和內生優勢。其次，信訪制度是在中國特色社會主義道路既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統中，中國共產黨領導領導人民科學、民主、依法和有效治國理政的重要制度設計。作為中國共產黨第一代領導人精心培育的一種制度安排。信訪制度具有國家公共權力與公民權利的雙邊代表和代理職能。它具有上傳下達、點多面廣的優勢，可以高效便捷的察民情、解民憂，是社會矛盾化解的重要渠道，成為國家治理的充分有效手段。第三，信訪制度是我國重要的補充性行政救濟途徑。在當前我國法治不完善的社會背景下，信訪制度很大程度上起到了非訴訟糾紛解決機制的重要作用，這也是信訪制度在我國當前社會背景下所發揮的對法治的重要補充作用，對于促進國家治理體系建設也有著非常良好的適應性和效用性。

（二）協同性

從信訪制度運行過程看，它體現了國家治理的協同性。現代化的國家治理體系是一個有機的、協調的、動態的和整體的制度運行系統。國家治理具有管理領域寬泛、服務對象多元及公共目標復雜等特點。由其所擔負的公共職能往往無法由一個或一級政府或部門單獨實現，而是需要不同層級、不同類別主體分工合作、共同完成。因此，信訪制度的協同性主要是從治理過程上來講。這主要體現為，在信訪矛盾的協調與化解過程中，信訪制度可以充分調動不同職能部門，基層自治組織以及社會上的第三方主體的積極參與，整合各治理主體在國家治理體系中相互協作，形成拉動效應，促使個體獲益、整體加強、協同發展的效果，形成超越部門功能之和的國家治理總體功能，推動社會矛盾的化解和公民權利的保護。在信訪制度的引導下，協同不同類別主體，形成橫向到邊、縱向到底的大信訪工作格局。基于此，實現對相關職能部門、相關責任主體及利益人的協調和督促。

（三）共治性

從信訪制度運行結果看，它體現了國家治理的共治性。國家治理現代化是堅持黨的領導和政府主導下，注重各方積極性、參與性，堅持國家制度建設，充分調動和運用法治的力量、市場的力量、社會的力量、民眾的力量，實現法治、德治、共治、自治，實現各項事務治理的制度化、規范化、程序化、民主化。因此，信訪制度體現了國家治理的共治性主要是從治理的結果上來講的。在一定程度上講，信訪制度可以同時代表國家與社會、政府與公民。因此，在信訪矛盾化解過程中，信訪制度可以實現國家公共權力和公民權利對于社會事務的共治。一方面，信訪制度提供了公民和社會團體表達、發泄和參與的渠道和機會，承擔了疏導矛盾、保障權益，激發各方面活力的功能。另一方面，充分調動民眾和社會的力量，對于政府行政行為甚至是政府決策實現民主參與和民主監督的作用。信訪制度正是通過這種對政府與公民之間的雙邊規范和約束，逐步實現治理的民主和法治化，培育公民精神，達成個人理性和公共理性的真正結合。

二、信訪制度在國家治理體系中的重要價值

（一）推動治理方式的法治化

法治是治國理政的基本方式。國家治理體系和治理能力的現代化就是要使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化。信訪制度可以促進政府部門運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能。一方面，信訪能夠推動政府依法行政。當前大量的社會矛盾和信訪問題都反映出無論是在政策的決策環節還是在行政執法的過程中，依法行政還沒有成為政府一以貫之的行為準則。一些政府部門在理念上缺少法治思維，在實踐中存在“重行政手段、輕法治方式”的問題。信訪在化解社會矛盾糾紛的過程中不僅通過糾正政府不當的具體行政行為來加強樹立依法行政的理念，也能夠在查實群眾舉報政府及官員違法違紀的過程中加強對依法行政的監督，更重要的是信訪做為公共政策實施效果的反饋渠道能夠為政府在公共決策過程中依法決策、科學決策提供必要的支持來實現社會矛盾的源頭預防。另一方面，信訪是對法治的重要補充。目前司法救濟機制總體上存在著權威不足、門檻過高、訴訟成本高、案件受理范圍有限等問題。信訪制度因受理范圍的廣泛性和無約束的時效性可以為社會矛盾糾紛化解提供積極的促進力量，形成對法治的重要補充。同時，再完備的法律也不可能達到絕對的完善，信訪制度作為司法制度的有益補充，通過維護群眾合法利益、化解社會矛盾能夠真正實現“有侵害必有救濟”。司法制度表彰的是形式正義，信訪則能夠在合法性和合理性方面做出更好的平衡，公正地解決矛盾，使信訪人獲得權利救濟、實現心中的實質正義。

（二）推動治理運行的民主化

治理的本質就是要多元參與，因此，治理包含民主。推進國家治理方式民主化，就是要讓人民群眾更有效的參與行政過程，努力使每個公民都成為積極參與國家治理的有效力量。信訪實踐表明，信訪是推動國家治理運行民主化的重要環節。其主要表現為：一方面信訪渠道是公民參政議政的重要渠道。根據國務院《信訪條例》可以看到，信訪事項受理的范圍非常廣泛。除了“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出”之外，均可向信訪機關反映。這對促進公民政治參與、意愿表達、權利維護起到重要作用。信訪活動中的公民參與可使政府公共部門更能注重民眾關心的問題，解決民眾與政府的沖突，促使公共決策的科學化，并提高政府的行政能力。另一方面公民通過信訪渠道可以實現對民主程序的啟動。信訪制度是以民主管理為政治邏輯起點，在民主管理、民主決策和民主監督的環節上，在有效和優效治理的導向下，以黨和政府執掌的治權及其運行的民主取向、民主規則和民主方式來實現社會民生要求的。從公民權利的角度看，公民個人利益的實現和維護，不是通過公民的直接民主權利的主張來實現的，而是通過公民對于政治權力的民主激發、推動、約束、監督、督促、督查來實現的。更加準確地講，是通過對于公共權力中的治權的民主觸發、約束和監督來實現的。

（三）推動治理主體的多元化

國家治理主體多元化有兩方面重要內涵。一方面，信訪可以調動社會主體發揮監督政治權力的作用，促進責任政府建設。有效治理的核心是要有效制約和監督政治權力。信訪作為民意反映的重要渠道，它可以發揮監督政治權力的作用。信訪制度的運行在官員監督方面的意義是相當重要的。大量檢舉揭發類信訪事項的存在，意味著信訪成為普通公眾監督國家官員的便捷方式，表現了公眾的私權利對官員公權力的積極約束和控制。這種機制的存在給群眾帶來了希望并對某些官員肆意妄為構成了威脅和牽制，對于權力監督機制的完善發揮著獨特的作用。對于黨和政府而言，處理信訪問題是一個實現權力監督和進行官員隊伍整治的重要方式。另一方面，信訪可以調動社會主體在社會矛盾化解的過程中發揮積極作用。通過信訪渠道，在反映個人、法人等社會團體的利益訴求的過程中，調動他們的積極性主動去思考政府決策與其利益的相關性，使其主動參與國家治理的決策、執行的全過程。在信訪矛盾化解的過程中，可以積極調動和應用社會組織和不同行業的專業人士參與，積極發揮律師、心理咨詢師、專家學者等社會主體及組織，以及村（居）委會、工會等基層自治組織的功能，為信訪矛盾的解決提供多元參與。

（四）推動治理效能逐步優化

現代國家治理體系應當是一個有機的制度系統，各個制度應該作為一個統一的整體相互協調。效能是衡量國家治理體系能力的重要標準。國家治理體系應當有效維護社會穩定和社會秩序，提高行政效率和經濟效益。信訪可以改善政府對公民需求的回應性，在微觀上完善治理體系和促進治理能力進步。信訪活動中的民意反映和反饋功能以及信訪工作的親民特點，使信訪制度對社會矛盾和社會問題具有高度的敏感性，同時，信訪渠道的及時性和便捷性，也使其更容易成為政府與民眾之間溝通的橋梁和紐帶，公眾的訴求可以在第一時間內通過信訪渠道反饋給政府部門，這都有助于政府部門及時和準確察覺問題并及時作出修正。同時，信訪部門可以督促政府對民眾的需求進行及時性回應，從而提高了政府的回應性和行政效率。如果信訪問題的解決不是一個單純的問題，而是一個需要調整公共政策，那么信訪機構也可以促進政府通過調整公共政策來加強對公民訴求的回應性。這對于政府治理能力的提升和完善都是極大的促進。

（五）推動治理理念的現代化

國家治理體系是一個全方位、多層次、高水平的制度設計，必須有現代化的治理理念作支撐，才能構建得更加科學合理。通過信訪制度的運行和信訪實踐，我們能夠從大量的信訪矛盾中提煉和升華有關公共政策制定、社會矛盾糾紛處理、行政權力運行和監督等國家治理重點領域的新思維、新理念，從而對國家治理理念的現代化起到了不可或缺的重要推動作用。信訪制度作為國家治理體系中的一項重要制度設計，在國家治理作為新時期黨和政府提出的全面深化改革的重要路徑，在體系設計上尚需要一些基礎性、真實性、反饋性的信息渠道，從而及時發現國家治理領域存在的問題。信訪制度從本質上說就是一種真正意義上的治理模式，其在運行過程中，發現和化解了國家體制機制運行中存在的大量社會矛盾和問題，這些矛盾和問題涉及國家治理領域的眾多方面，通過分析和總結這些矛盾和問題及其呈現的規律，可以反觀國家治理實踐的成敗得失，從而為國家治理提供創新性的理念指導，推動治理理念向現代化轉型。近年來，隨著信訪制度的運行及信訪理論研究的興起，一系列新的治理理念被不斷提出，如公共政策的制定要關注少數人利益，關注經濟發展過程中的社會代價、隱性不滿是影響和諧社會建設的重要因素，等等，這些創新性理念對于國家治理理念的現代化起到了有力的推動作用。在信訪制度逐步完善、信訪理論研究逐步深入的背景下，信訪制度在促進國家治理理念現代化方面將發揮愈益重要的作用。

三、國家治理體系下完善信訪制度的實現路徑

（一）將推進信訪法治化作為完善信訪制度的重要內涵

信訪法治化是指以信訪立法為核心推動信訪治理的現代化。信訪法治化是依法治國理念在信訪工作的具體體現。黨的十八大強調，要全面推進依法治國，提高全民法治意識，強調確保法治在國家治理和社會管理中發揮更加重要的作用。加快信訪法治化進程是推進法治政府建設、國家治理和社會治理體系現代化不可或缺的重要一環。近些年，我國信訪制度在規范化和法制化建設方面取得了長足發展，但總體來看，目前還尚未實真正意義上的信訪法治化。主要表現為現行的《信訪條例》效力層級較低，信訪法律法規不夠健全，信訪秩序不夠規范等方面，這在一定程度上限制了信訪制度功能的完善，與當前形勢任務所需要建立的大信訪格局不相適應。因此，有必要在總結地方立法和行政立法經驗的基礎上，為信訪工作在更高層面提供法律保障，盡快研究信訪法律制度在中國特色法律體系中的地位，及早制定和出臺《信訪法》，創新信訪體制和機制，實現信訪救濟與其他權利救濟途徑的有效銜接，從而進一步加強和改進信訪工作，實現黨中央和國務院提出的信訪工作新格局、新秩序、新機制和推進信訪法治化的要求。

（二）將實現信訪專業化作為完善信訪制度的重要基礎

專業化是國家治理體系現代化的基礎，也是實現信訪治理現代化的必然要求。只有實現信訪的專業化，才能使信訪制度不斷完善，緊跟時代步伐。首先，信訪專業化要求信訪理論研究的專業化。信訪作為一門學問，具有明確的范疇，穩定的基本概念和清晰的研究對象。信訪理論研究的專業化不僅需要建立完備的學科體系，而且需要借鑒人文社會科學的理論研究成果和方法，探討并解決信訪的重大理論和實踐問題。其次，信訪專業化要求信訪部門業務的專門化。信訪專業化要實現“前臺業務專業化”和“后臺業務專業化”。前臺業務主要包括辦信接訪、排查督查、建議征集、網絡電話等部門，后臺業務主要包括調研宣傳、人事教育、黨委工會、信息中心、研究中心等部門，這些部門通過對前臺業務整合、研究促進可以學決策。最后，信訪專業化要求信訪人才隊伍的專業化。國以才立，政以才治。信訪的專業化歸根到底離不開信訪人才隊伍的專業化建設。這首先意味著應該將信訪工作當做一門學問來研究。信訪工作人員應接受有關信訪工作和信訪理論的系統性、專業性教育和培訓。用專業的素養、專業的眼光來審視和對待信訪工作，推動信訪工作的自我完善和發展。

（三）將促進政府治理優化作為完善信訪制度的重要內容

信訪制度是推進黨的領導、人民民主和依法治國有機結合和深化實現的重要實施機制。在市場經濟條件下，在市場活動和運行機制的復雜化、社會結構和社會矛盾的多樣化的環境下，信訪制度可以推動政府與公民合作的共同治理機制的構建，促進政府治理的合理化和高效化。在我國的政治生活中，行政體系是政治體系的重要組成部分，是我黨領導現代化建設，推進經濟社會文化發展的治權體系，也是在政府治理意義上落實依法治國方略，達成依法治國、依法執政、依法行政共同推進法治國家、法治政府、法治社會一起建設重要任務的運行平臺。促進政府治理優化，意味著通過進一步發揮信訪制度的制度功能，將實現政府依法執政、科學執政、民主執政作為政府治理優化的重要內容。通過信訪制度功能進一步改善政府運行方式和流程，強化政府的治理能力，提高政府行政管理的有效性。

（四）將帶動社會治理作為完善信訪制度的重要方面

在我國，社會治理是指在黨的領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動，是以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。基于這個理論邏輯，在信訪矛盾化解的過程中，重要的是堅持源頭治理，鼓勵和支持社會各方參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。因此，需要充分發揮信訪制度在社會治理中，對黨和政府的公共權力與社會組織和公民權利之間的協調合作與和諧平衡的作用。

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