先是“以罰代管”、“只罰不管”，后又有“下跪執法”、“鮮花執法”、“美女執法”，這些年出現的城市管理怪相的背后，實際上反映的是城管在執法程序和方式上的法規缺失。

昨日，全國政協委員、陜西省人民檢察院副檢察長鞏富文向全國政協十二屆四次會議提交了一份提案，建議盡快將城管執法納入法治軌道。

“下跪執法”各地屢屢發生

2012年5月1日晚7時30分左右，在濟南大明湖東門，城管對占道經營的商販進行清理，在對一名年輕女商販的經營物品進行扣留時，雙方發生爭執。女商販抱著孩子給城管人員下跪，見狀，城管人員也向女商販跪了下去。

2013年3月，在武漢市江漢區也發生了一起城管隊員和攤販面對面下跪的事件。當日，一名姓曹的城管執法人員和幾名隊員正在巡查，發現一名50歲左右的攤販推著一輛小車占道賣菠蘿，于是暫扣其小車。雙方交涉期間，該男子向城管跪下討要小車，姓曹的城管當即跪在地上，并對該男子說：“有什么事可以站起來說，你跪著，我也只能陪你跪著。”

2014年11月，江蘇宿遷城管執法時向小攤販下跪的視頻和照片又引起熱議。當日，在宿遷市區，一名城管執法人員看到一位60歲左右老太太推著車在收廢品，就過去讓老太太趕快推走，老太太沒有聽，小伙子就把老太太的秤拿在手里。老太太見秤被拿，就跪下討要。那名城管一見，當即也雙膝跪了下去。

“無論是‘下跪執法’，還是后來的‘鮮花執法’、‘美女執法’、‘眼神執法’等，反映的都是城管執法的無奈。”鞏富文認為，這些執法方式簡單、隨意，降低了城管部門的執法權威。

城管執法程序法規缺失

鞏富文說，由于沒有法律明確規定城管部門的執法程序和執法方式，而城管部門也更看重實體權力和管理效果，缺乏必要的程序意識，導致在執法過程中普遍存在服務意識不強、管理方式粗放、執法行為不規范等問題。

“要么就是扣、拆、撕等簡單、粗暴的執法，要么就是‘下跪執法’、‘鮮花執法’等無奈的執法。”鞏富文說，由于無法可依，城管執法的隨意性加大，執法無序、執法不嚴、執法標準不統一的現象時常發生，而“重管制輕疏導”、“以罰代管”、“只罰不管”等問題也是很常見的。

還有一種情況是，由于沒有法律明確規定城管部門的職責，各地方政府在確定城管職責時又不盡科學合理，一些城管部門不僅行使城市建設、工商、公安、市容、環保等行政管理部門的職權，還承擔著管理道路街景容貌、建筑物容貌、園林綠地、城市環境衛生、廣告設置、市容秩序、市場貿易等管理職能，造成職責交叉、政出多門、多頭管理、相互扯皮等問題，常常陷入“主體不明、邊界不清”的困境，管理效能低下，群眾反映強烈。

建議完善城管執法綜合立法

依據“職權法定”原則，行政機關必須由法律或法規明確授權后才能享有行政執法權。目前，城管執法在國家層面還沒有一部位階較高且專業性強的法律，城管執法的法律依據為《行政處罰法》第16條和《行政強制法》第17條，但這兩條法律也只是對城管執法部門的權力來源作了基本的規定，沒有法律對城管執法機構及其職責、執法人員的權利義務、執法的程序和方式等問題作出明確規定，造成城管執法工作無法可依，執法的合法性受到諸多質疑。

鞏富文在提案中建議國家層面盡快制定一部專門的城市管理綜合行政執法方面的法律，明確城管執法機構、工作職責、執法權限、執法程序等問題，為城管執法工作提供權威的法律依據。

同時,鞏富文建議健全城管執法標準，細化執法程序，規范辦案流程，如執法全程記錄制度、行政處罰分級管理和備案制度、調查取證制度、聽證制度、審查決定制定、行政處罰錯案追究制度，保證和促進城管執法工作的規范化運行。 華商報特派北京記者 張小剛